绩效工资改革全面落实中以防走偏的六个方面

    9月2日的国务院常务会议决定，分三步实施事业单位绩效工资改革，到2010年，事业单位将全面实行绩效工资制。这项改革触及事业单位收入分配之要害，关乎3000万事业单位职工切身利益，可谓影响深远、意义重大，此次改革将如何影响他们的利益，改革的关键和难点是什么？国务院方针如何落实？具体实施方案进展如何？对此，记者采访了中国人民大学医改研究中心主任、社会保障研究所副所长王虎峰副教授。

　　厘清事业单位“绩效”，需根据事业单位类别和员工职位不同进行界定

　　记者：目前，事业单位工资发放标准有哪些？请您为我们简单介绍一下目前事业单位工资构成和发放现状。

　　王虎峰：我国现有事业单位工资体系基本结构是在1993年和2006年两次工资改革的基础上形成的。2006年改革后，按照人事部、财政部在2006年下发的《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》（下称《方案》），事业单位实行岗位绩效工资制度，岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成，其中岗位工资和薪级工资为基本工资。而事实上，当前公益性质的事业单位仅落实了岗位工资、薪级工资两项，无论是全额拨款还是差额拨款的事业单位，其绩效工资部分基本都未实施。因此，可以将2009年的这次改革看作是对2006年改革的全面实施和深化。此外，由于事业单位的组成复杂，所以对不同类型的事业单位，工资发放方式也不同。事业单位工资发放依据不同类型事业单位大致划分为三种：一类是参照公务员工资发放，一类是工资由国家全额或部分拨款，还有一类是完全按企业标准自筹。

　　记者：要使绩效工资的上述好处和价值真正发挥出来，需进一步斟酌，事业单位的“绩效”究竟是什么，又如何厘清和界定？绩效工资与基本工资（底薪）的比例和标准如何制定？

　　王虎峰：从人力资源角度看，绩效工资(Performance Related Pay，简称PRP)，又称绩效加薪、奖励工资或与评估挂钩的工资(Appraisal Related Pay)，是以职工被聘上岗的工作岗位为主，根据岗位技术含量、责任大小、劳动强度和环境优劣确定岗级，以企业经济效益和劳动力价位确定工资总量，以职工的劳动成果为依据支付劳动报酬，是劳动制度、人事制度与工资制度密切结合的工资制度。

　　它依据员工个人绩效而增发，是通过对员工绩效的有效考评为基础，实现将工资与考评结果挂钩的工资制度。它的理论基础就是：“你的报酬是你应该得到的”。对业绩进行考评，然后以之为基础计算薪酬，既体现了客观公正，又推动了员工之间的竞争，从而推动企业提升业绩。

　　这样，员工绩效从人力资源的狭义角度是指个人完成相应职位任务的程度，它反映了员工能在多大程度上实现职位要求，也就是说员工的绩效依赖于员工的工作设计，而提供不同性质产品的单位的工作设计是不同的。

　　但是，把这些概念放到事业单位绩效工资改革中看，却不一定完全适用。虽然我们一般认为事业单位是提供社会服务的部门。但是，在我国事业单位是个非常广泛的概念。从学术界看，事业单位是以机构编制为标准的分类，指的是为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、卫生等需求的国家事业机构，范围分布在20多个行业，提供的服务和产品各异。因此，不能简单地谈事业单位的“绩效是什么”，绩效工资和基本工资的（底薪）的比例是多少。首先应该对事业单位有个科学的分类，按照事业单位的不同类别对其内部员工的职位要求进行设计，进而绩效的界定和厘清。由于事业单位在市场经济条件下的主要功能是提供公共服务，所以可以借用公共产品理论对其提供的公共产品的属性进行界定，按照各种类型事业单位所提供的服务产品中公共产品和私人产品的特性的多少进行绩效的确定。事业单位生产的产品中公共产品特性强烈的显然在绩效设置中要注重公益性，那么单位中的各项工作设计以及评价的指标应以服务受体的评价为主，如对卫生部门可以以服务数量、服务质量、服务效果、居民满意度以及医疗费用等几个维度进行考核；事业单位生产的产品中私人物品性质浓厚的，在工作职位设计和绩效评估中，可以较多的借鉴企业绩效评估的优点，以经济性指标为主进行评价。

　　以医疗单位绩效工资为例，宏观面上，必须按照医疗服务机构的职能、级别、所在地医疗资源的稀缺程度来厘清和界定相应的绩效。很显然，三级甲等医疗机构和基层医疗机构的绩效是不同的，从事公共卫生的疾控中心和三级医疗机构的绩效也是不同的。微观面上，具体到个人，绩效也必须考虑如何体现个人工作的技术含量，劳动强度，职业伤害和受教育水平等多方面的差异。

　　当然，如果按照2006年的改革方案，实施绩效工资后的固定工资和绩效工资确实存在一定比例。按照工资来源不同有所不同，全额拨款单位，固定工资与绩效工资的比例一般为7比3；差额拨款单位，一般为6比4。
绩效工资改革路线分三步走的缘由

　　记者：改革为何始于基层医疗机构和义务教育学校？绩效工资改革路线分三步走是出于什么考虑？

　　王虎峰：国务院常务会议决定：事业单位实施绩效工资分三步展开。

　　第一步从2009年1月1日起先在义务教育学校实施；

　　第二步配合医药卫生体制改革，特别是实行基本药物制度，从2009年10月1日起，在疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督等专业公共卫生机构和乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构等基层医疗卫生事业单位实施；

　　第三步从2010年1月1日起，在其他事业单位实施。

　　这样做有一定的道理：

　　一、适应我国医疗保障改革的需要，保证医疗保障投入资金的有效利用完善基层医疗卫生机构是我国新一轮医改的一个首要任务，所获得的财政资金相当多，但是必须提高这笔钱的使用效率，防止出现“没钱没法办事，有钱又不愿办事”的情况。因此，中央将事业单位的绩效工资改革首先应用在基层医疗卫生事业单位实施，这是按新医改的一项配套措施来推行的，目的是为了保证改革投入的使用效率。通过绩效工资，从基层开始逐步完善医疗卫生供给结构，稳定基层卫生服务队伍，激发服务积极性和主动性，提高资金投入效率。同时，一方面可以规避大医院、专科医院改革涉及面广，问题复杂的困境；另一方面，可以保障基本药物的使用，促进基层医疗卫生事业的发展，环节看病难，看病贵的问题。

　　二、按照事业单位提供产品的属性不同，所以在不同阶段要求不同事业单位实行绩效工资改革。

　　首先从提供公共产品性质较强的义务教育服务的义务教育学校进行，这种产品交由市场提供将出现市场失灵。在实施情况中，学校盈利动机的不断扩大，已经出现了这种市场失灵的苗头，社会不满增加。因此，由政府首先对其进行改革，保证其回归公益性。

　　第二步从提供医药卫生服务的基层医疗卫生事业单位。一方面为我国不断推进的基层卫生网络的重建提供制度保障，有利于我国改变现有医疗资源分配不合理的现象。另一方面，也帮助医疗卫生服务机构回归公益性。

　　记者：很多人担心，他们的工资在改革后是多了还是少了？政府财政支出是不是会增加？绩效工资改革的经费保障该如何解决？

　　王虎峰：其实绩效工资改革并不是简单的工资套改，即并不是统一涨工资或降工资，而是按照个人的绩效水平来给出相应的工资。事业单位个人的工资的多了还是少了与个人的绩效是有关。绩效高的，当然工资就高；绩效低的，当然工资看起来就少了。

　　至于政府财政收入是不是增加了，关键看事业单位所提供的产品的属性，如果事业单位所提供的产品公共产品性质较强，那么最后绩效工资改革的买单者肯定是政府财政，对于提供的服务或产品私人产品性质较强的，政府财政则需要适当退出。

　　对于提供公共产品的单位，绩效工资改革的经费当然由政府财政予以保证。这与现行义务教育学校和公共卫生与基层医疗卫生机构实行绩效工资所需经费“由县级财政保障，省级财政统筹，中央财政对中西部及东部部分财力薄弱地区给予适当补助”的基本原则是相符的。
　

绩效工资改革对建设和谐社会具有重大意义

　　记者：经济绩效与公益绩效之间，确实存在着矛盾，如何权衡取舍，实现分配的公平，将成为公共管理难题。这对收入分配制度改革、建设和谐社会具有什么样的意义？

　　王虎峰：经济绩效和公益绩效之间确实存在差别，并不能完全统一起来，但是公共管理的存在就在于不断的解决这样的矛盾和问题。由于我国事业单位的范围相当宽泛，所涉及的领域，所提供的产品和所追求的目标有很大差异。显然，不宜使用统一的绩效考核指标，而是根据相应事业单位所处的不同领域，所提供产品的属性不同，给予不同的绩效考核指标。如果不根据事业单位所提供产品的不同设计相应的考核指标，就会造成事业单位提供公共产品和私人产品之间的混乱，造成部分公共产品提供不足，而私人产品又提供过多的情况。以公共卫生这种纯公共产品为例，公共卫生投入具有效果不明显、回报周期长、社会效益难以计量的特点。也就是说对公共卫生的投入并不能之间产生经济上的效益，这样显然对公共卫生机构和人员考核经济绩效就是不合时宜的。部分地方政府在过去，对公共卫生采取的缺失经济绩效，因此，公共卫生部门被裁定经济绩效不高，因此，大量本应投给公共卫生的资金被挪去投入经济绩效更好的经济项目中，最终导致我国公共卫生体系发展不足，难以应对SARS威胁的困境。因此，对于这类机构和人员应更加注重公益绩效，而不是经济绩效。但是，医疗服务产品的私人产品性质较公共卫生要强一些，显然，不能使用同样的绩效评估体系，其中经济绩效的考核的比重就应比公共卫生就稍微多一点，但也应注意防止医疗服务提供者过分追逐经济绩效的情况出现。

　　按照事业单位提供的产品属性来决定他们的绩效有利于各种类型事业单位的职能的合理实现，促进相应事业单位提供各种产品的积极性和主动性，对整个社会而言，既可以提高效率，也可以促进公平。绩效工资制的实施一方面可以对事业单位内部实现调低控高，减少工资差距，另一方面也稳定基层教育人员和基层卫生服务人员队伍，保障了大家的教育公平和就医公平，对建设和谐社会产生促进作用。

　　绩效工资改革全面落实中以防走偏的六个方面

　　记者：国家层面推行的改革不是简单地将目前各单位自行实施的绩效工资制度铺开，它在经费来源、制度安排上都有较大的不同。该如何防止这个国家层面的方案走偏呢？王虎峰：第一，最关键的一点，无论是教育领域还是卫生医疗领域，政府不能仅仅投入资金，而且必须保证这些资金与相应的改革相匹配，得以有效的利用。否则，相应改革资金的投入，仅仅是一个简单涨工资的过程，很容易产生不同部门、不同地区间相互攀比，轮番涨工资的情况。

　　第二，要注重上面所说的按照事业单位提供产品的属性不同，事业单位所处的位置和宏观上对资源的调控要求，合理设置相应事业单位的绩效指标，调整职位说明。第三，绩效考核指标和绩效评估体系是以明确的组织目标为前提的，因此，国家需要事业单位的目标按照分类分层的原则予以明确。

　　第四，要由无政府色彩的第三方独立研究机构来参与方案的拟定。同时，将方案的草案予以公布，接受和采纳社会各界尤其是利益相关方的意见来予以完善。

　　第五，可以先行选择部分地区进行试点，在试点的基础上对方案进行改进。但要避免对试点地区提供过多的优惠条件和政治压力，防止合成谬误的出现（即由于多方重视和资源优待的情况下，一个地区的试点很成功，但是一旦全面铺开，结果却是多数地区不成功的情况）最后，要对各个方案进行跟踪，并定期进行评估，不断修补漏洞。

　由中介机构对事业单位的绩效评估体系进行设计是有效的绩效评价途径

　　记者：绩效工资改革中，如何确立完善的绩效评价机制？绩效工资由谁来评估和发放？

　　王虎峰：绩效工资制是指以个人绩效为基础核发的工资。员工的工作绩效可以认为是员工受其能力及角色认识的影响而付出的努力的净结果。而绩效评估是一种正式的员工评估制度，它是通过系统的方法、原理来评定和测量员工在职务上的工作行为和工作成果。其中，在设计绩效评价标准前，必须具有三个重要的前提条件：第一，宏观上，对相应事业单位所提供产品的性质，以及相应地区的需求情况有清楚的了解；第二，中观上，必须对组织的使命和战略目标有清楚的了解，即清楚了解相应事业单位的职责；第三，微观上，对相应职位的分工、定位和职责必须清晰、明确，因为对于任何绩效管理体系职位的描述都是用于衡量绩效的标准。

　　对于事业单位而言，在建立完善的绩效评估机制方面存在两个问题：第一，制度的设立方面，事业单位自身是否有足够的能力设计合适的绩效指标、绩效标准和相应体系？第二，制度的运作方面，事业单位能够有足够的能力和条件使绩效设计进入良性运行？

　　对于第一个问题，显然事业单位没有足够的人才来设计这种指标。虽然，国家可以按照一定分类给予一定的参考意见，但对于各种各样的事业单位，显然需要对相应指标和体系进行部分调整，事业单位相应人才储量不足。

　　对于第二个问题，因为人力资源理论认为有效的绩效考核必须是员工和管理者充分互动。但是，如果继续使用原有僵硬化的行政式管理，那么这个条件也就无法满足，绩效评价机制的设计初衷就遭到扭曲，最终也无法达到改革的目标。

　　国际上，往往采用将这些专业性服务交由中介机构提供的方式解决这一问题。我们不妨将这个方式引入到事业单位的绩效工资评估和发放中来，即由专业化的中介机构对事业单位的绩效评估体系进行设计，并负责进行考核，核定相应的工资。这是规避当前问题的一个有效途径。“ 还有一个问题是单位绩效如何考核。因为种种原因，事业单位与各级行政机关之间，事业单位之间存在错综复杂的关系，那么事业单位的单位绩效交由行政机关和事业单位评估是否合适，值得深思。”

　　医生工资改革的未来方向：进行职位分类，然后参照社会标准予以确定

　　记者：医疗机构“绩效”该怎么计算？医生应该按照什么标准衡量收入？

　　王虎峰：医疗机构和医生的绩效设计应在费用控制和医疗质量之间达到一个平衡。医疗机构的所提供的服务明显趋于公共产品，同时医疗服务产品具有市场失灵和信息不对称的特殊性。因此，在设计医疗机构“绩效”时，绩效指标应使医疗机构和医生产生更多医疗费用节俭的动机，防止医生借助医患双方的信息不对称，要到需求现象的产生。但是，医疗费用的节俭动机和医疗质量是一对矛盾体，无论国际和国内，过度的医疗费用控制会造成医疗质量的损失，因此，在设计相应绩效考核指标时，也应注意对医疗服务质量提高的激励。

　　对于医生的工资问题，我曾在拙作《解读中国医改》一书中提到，医生工资的焦点不在于钱的多少问题，而是缺乏合理的工资形成机制。我们的医生名义工资低，但实际收入并不一定低。如果真的很低的话，为什么非国有医院如此高的工资却吸引不到国有医院的医生。这种情况需要我们反思我们的工资标准的形成机制。目前工资标准基本上还是按照行政级别来确定，这种方式很难体现医生的实际贡献。所以，各单位在现有工资之上进行了名目繁多的补贴，导致名义工资同级别同档次相等，但是在实际工资上，不同的医院、不同的医生却差距很大。

　　对比国外的医生岗位评定和工资管理办法，我们发现现行对义务人员的管理是粗线条、缺乏严谨性和科学性的方式。但是当前要求放开医生工资，不需要管制，也是不可行的。我认为至少采取两个方法。

　　第一，根据医生的具体技能进行职位评价和确定，对每一个职位知识能力的要求进行指标量化，对体力劳动、脑力劳动、感情付出、工作环境等进行细分，然后根据评分得出某一个岗位要求的技能水平和相对应的职位级别。在国际上，发达国家都有类似的管理方法，值得我们借鉴。如英国卫生系统对医务人员的职位评价系统。

　　第二，按照社会同类职位平均工资水平确定医生的工资水平。即参照社会上其他行业，比如机关、其他事业单位、企业等机构中，从事同样复杂劳动、要求同样知识难度水平、同样工作能力的个人的平均工资作为参照系确定，当然，这只是个相对的标准，制定的工资标准相对合理。所以，医生工资改革的未来方向应是进行职位分类，然后参照社会标准予以确定。